提升医疗服务质量：精准设计与实施院中患者满意度调查

主要涉及的是河流的规划、开发和管理、防洪抗灾、分配水源和控制污染，比如可以成立河流域委员会，由包括中央政府在内的上述成员方流派代表组成该委员会。

1995年3月11日，国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条则进一步从法律上确认了这一点：土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。他所担心的，恰是宣布城市土地国有将抹杀这一依旧存在的差别。

那么，什么是城市？什么又是市区？上述全国人大法工委的解释指出：根据1989年《中华人民共和国城市规划法》第三条第一款的规定，城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。在此意义上，征地悖论所揭示的是八二宪法第十条下第一和第三款之间的冲突，即国家必须将一切农地征收为城市土地时，征收将不可避免地在一些情形下违反宪法规定的公共利益前提。既有研究对这一改变从未给予关注，也未对变化原因提出任何解释。尽管这一工作有相当难度，但这也不构成致命伤，因为在过去三十多年间，十分幸运的是，关于某片土地是否在1982年属于城市土地的争议并不多见。改革开放之后，无论是1991年或2001年的《城市房屋拆迁管理条例》还是2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》，均没有规定国家收回国有土地使用权需要对使用权本身给予补偿。

笔者认为第三种观点是符合制宪者原意和现实情况的。这并不是说全体制宪者都相信所有城市土地在当时都已被国有化——恰恰相反，时任最高人民法院院长江华在1982年4月指出：宅基地，大城市与中小城市有区别。这一阶段属于未来的理想阶段，以2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台为起点。

它既要考虑了全国的统一性，也考虑了地方的特殊性。我国宪法解释的基础条件已经具备。中央的批准有两种形式，或是中央的专门批准决定书，或是区域合作协议文本中的中央与地方的联合决议。其二，试图把地方规划上升到国家战略，从而获得中央的全方位支持和肯定。

2.中央授权的形式 当履行某种职责必须几个地方行政区协作配合时，法律可以允许其中的一个行政区，或者它们中的一个团体，出面组织安排它们的共同行动。比较典型的有泛珠三角地区的《泛珠三角区与合作行政首长联席制度》、《泛珠三角区域合作行政首长联席会议秘书处工作制度》、《泛珠三角区域合作政府秘书长协调制度》及《泛珠三角区域合作部门衔接落实制度》等。

行政性强调的是缔约主体的行政机关属性以及行政权的实际使用。从法学理论上看，地方缔结区域合作协议的权力实际上并没有突破现行宪法、法律授予的仅在区域内生效的地方权力，而只是地方自主权或地方自治权在区域内的自然衍生、重述及应有之义。另一类是实施性权力，主要包括区域法律及区域政策的落实权和回应权等。框架性协议则全方位涉及区域内的经济和社会发展等重大事项，在调整对象和具体内容上几乎覆盖了区域合作的方方面面[30]。

第三类，仅提供区域合作平台或合作机制的区域合作协议。该方案的优势在于能够极大缓解宪法文本中央地关系条款质的缺陷，而劣势在于法律并不能突破宪法已有的规定，局限性明显。区域性强调国内对等的地方行政机关之间的跨区域行政合作，因而中央政府和地方政府之间的协议不属于区域合作协议，如《内地和香港关于建立更紧密经贸关系的安排》。地方性事务是与全国性的事务相对应的，地方性事务是指具有地方特色事务，一般来说，不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定。

这以嘉兴王江泾与吴江盛泽跨界水污染案，因盛泽的严重污染致使正常的生产、生活秩序受到严重干扰，并最终引发了嘉兴群众自发筑坝拦污的事件。3.中央授权的内容 基于领导权和实施权的二分法，对于涉及区域法律治理的权力大致可以分为[19]：一类是领导性权力，主要包括区域合作法律制度的设定权、宏观区域政策的决策权、区域政策的规划权、区域政策的指导权、事后的法律监督权以及区域法律治理的直接参与权等。

需得到中央人民政府批准的区域合作协议仅仅包括三类： 第一类，可能涉及中央最终决定权的区域合作协议。美国最高法院对宪法协定条款的观点最早可以从1893年的弗吉尼亚州诉田纳西州案中找到。

不难看出，这种由中央政府单方来决定地方政府间横向利益配置的模式在合法性和合理性方面都遭到了质疑和挑战。但即使以事先的立法形式批准，区域合作协议的最终版本出台后还是需要递交中央，以便获得正式的批准，这是必备的程序条件。[24]472U.S159，175（1985）。[18]《宪法》第107条规定了地方政府在地理范围上的管辖权，防止地方政府之间在职权行使上发生冲突，是一种防御性或消极性的法规范。而在中央已经明确中央和地方的分配比例的前提下，有关地方税收和水资源费等的区域合作协议并不会增加地方权力，也不会免除其法律责任的。二、地方自主权的法律属性——基于二分法的中央授权理论 我国宪法没有具体界定区域法律治理中的中央权力和地方权力的法律边界，国务院组织法、地方人大和地方政府组织法并没有涉及具体的中央和地方事权分工，我国也未曾制定过《地方自主法》或《中央与地方关系法》来明确阐述区域法律治理中的中央领导权和地方自主权。

它们涉及交通、能源、贸易、农业、投资、旅游、就业服务、科教文化、环境保护、信息合作、水利发展、法律服务、体育交流、行政界线管理、价格协作、食品药品监管、工商质监执法及公共卫生等诸多领域。这类区域合作协议在实践中并不多见，只有1个，仅占总数的0.8%。

但已有研究却表明，中央政府对跨省区域合作没有进行指导，而对一个省级行政区之内的区域合作却进行了领导。区域法律治理中的所有权力，不管是领导性权力还是实施性权力，原本都归属于中央，不存在中央和地方的分权和剩余权问题。

以长三角为例，除了旅游、产权交易等少数领域已取得进展外，绝大多数领域仍处于举步维艰的困境。以上三种实现方案都是可供选择的。

这既有行政成本过高及中央批准权实施难度过大的担忧，更有保障区域合作中地方自主权的考量。同时，基于法律稳定性和授权行为的确定性理由，中央授权本质上属于一种权力的让渡，授权行为一旦作出，中央与地方事权分工得到正式确立。在这一阶段，我国的区域法律治理取得长足进展。这些权力的保留，除了基于国家统一利益的内在要求和中央的权威性外，也显示了中央政府对区域法律治理所应承担的法律责任。

中央与地方合作关系模式更具灵活性和多元性，对区域协调发展进程进行宏观意义上或整体意义上的法律监管，而地方也因与中央的合作事实上获得了更多的权力，成为了区域法律治理的主力军。随着跨域合作领域的增大，多元合作议题的出现，以及多元行为者的参与，我国未来的区域法律治理也应当是多维的和开放的，中央与地方的关系、地方政府间的关系以及政府与市场关系等维度都是应当受到重视。

这反映了我国区域法律治理中地方自主权的法律边界并不明晰。因而，有合作协议之名但实质上是地方政府的单方行为（如政府批文或工作建议、会议报告等），这些行为也属于名义上的区域合作协议，如由广东省政府制定的《关于推进泛珠三角区域合作与发展有关问题的意见》。

其三，事先行政立法形式的中央批准。第二，中央规划、地方执行阶段（1993-2014年）。

有些仅涉及区域内事务的合作协议以附款的形式主动寻求中央政府或上级政府的批准，有些涉及中央和地方重大关系的区域合作协议却未经中央政府的批准。被动非自动履行的区域合作协议由于客观存在的法律技术困境等理由强制成员方对协议进行转化。《粤港科技合作协议》的生效条件则是经由上级主管部门批准[7]。2.直接参与 中央对区域合作协议缔结和实施过程的直接参与在很大程度上可以看作是实现中央领导权的一种新的形式。

我国现行宪法实际上暗示或间接授予了地方缔约权，只要在宪法和法律规定的管理权限内，地方政府之间就有权缔结协议。《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》第3条则规定，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责。

[9]据新华网2012年6月25日报道，中华人民共和国商务部安民副部长代表中央政府，与香港特别行政区财政司梁锦松司长，共同签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》文本以及有关磋商纪要。通过对现有的125个区域合作协议的文本分析，以中央政府的作用为标准，我们作如下分类： 第一类，经过中央政府或上级政府批准的区域合作协议。

这类区域合作协议的缔结目的并不是为了具体明确宪法和法律规定的既有地方自主权，而有可能事实上增加协议成员的权力或免除协议成员的法律责任。基于合作单一制理论，中央对区域合作的充分参与是地方自主权的法律支撑。